Zölle! Das Für und Wider von Handelsbeschränkungen von Friedrich List bis Donald Trump
Von kolonialen Handelsregimen zu „partnerschaftlichem“ Freihandel?
(Autor: Dennis Fischer)
Historische Kontinuitäten in den Wirtschaftsbeziehungen zwischen Europa und Afrika
Die wirtschaftlichen Verbindungen zwischen Europa und Afrika gehören zu den langlebigsten und zugleich kontroversesten Strukturen der gesamten globalen Handelsgeschichte. Während aus EU-politischer Perspektive der Übergang von kolonialer Ausbeutung hin zu partnerschaftlicher Kooperation betont wird, weisen wirtschaftshistorische Studien auf bemerkenswerte Kontinuitäten hinsichtlich der Abhängigkeit des afrikanischen vom europäischen Kontinent hin. Im Bereich des Außenhandels, der sich historisch gesehen im Wesentlichen von kolonialen Systemen über präferenzielle Handelsabkommen bis hin zu modernen Freihandelsverträgen spannt, lassen sich solche strukturellen Muster erkennen. Die heutigen Handelsabkommen zwischen der Europäischen Union und afrikanischen Staaten und Staatsverbänden, insbesondere die sogenannten Economic Partnership Agreements (EPAs), stehen daher nicht nur im Kontext zeitgenössischer Wirtschafts- und Entwicklungspolitik, sondern müssen auf Basis einer längeren historischen Tradition wirtschaftlicher Integration unter asymmetrischen Machtverhältnissen verstanden werden.
Koloniale Handelsstrukturen im 19. und frühen 20. Jahrhundert
Der Kolonialismus beeinflusste die wirtschaftlichen Strukturen Afrikas in grundlegender und nachhaltiger Weise. Seit dem späten 19. Jahrhundert etablierten die europäischen Kolonialmächte Handelsregime, die auf der komplementären Struktur von Rohstoffexporten aus den Kolonien und Importen von Industriegütern, die in den Mutterländern der jeweiligen Kolonialmächte gefertigt wurden, beruhten. Afrikanische Märkte wurden somit zwar gewissermaßen in die europäischen bzw. globalen Märkte integriert, dies geschah jedoch geprägt von klarer struktureller Abhängigkeit von den Kolonialmächten und häufig unter dem erzwungenen, menschenunwürdigen Arbeitseinsatz der indigenen Bevölkerung.
Diese also nur vermeintliche Integration beruhte ferner auf kolonialen Zollordnungen, Handelsmonopolen und Steuerung durch gezielte infrastrukturelle Investitionen; freie Marktprozesse in den Kolonien waren selten bis nichtexistent. Eisenbahnnetze, Hafenanlagen und Handelsgesellschaften wurden neben ihren militärischen Funktionen primär zur Erschließung und Extraktion der Ressourcen der Kolonien aufgebaut, die Abhängigkeiten von den Kolonialmächten somit weiter stabilisiert. Diese Abhängigkeiten blieben vielerorts bis in die zweite Hälfte des 20. Jahrhunderts bestehen.
Postkoloniale Transformationen: Die Union Française
Nach dem Zweiten Weltkrieg versuchte Frankreich, die Verbindung zu seinen Kolonien und überseeischen Territorien, die sich größtenteils auf dem afrikanischen Kontinent befanden, neu zu strukturieren. Als Vorbild diente das vom Vereinigten Königreich bereits 1931 ins Leben gerufene Commonwealth of Nations. Mit Gründung der Union Française im Jahre 1946 wurden besonders Fragen der wirtschaftlichen Beziehungen zwischen den afrikanischen Territorien und Frankreich geklärt: Die formale Fixierung der beiden CFA-Franc-Systeme in West- und Äquatorialafrika band die afrikanischen Währungen an den französischen Franc, was den privilegierten Zugang Frankreichs, der zusätzlich durch Priorisierung französischer Unternehmen bei der Gewinnung kolonialer Rohstoffe – man denke beispielsweise an den Abbau von Uran und anderen Bodenschätzen in den heutigen Staatsgebieten von Niger und Mali – begründet wurde, weiter verstärkte. Auch die Absicherung von Exportzöllen zugunsten Frankreichs wurden im Zuge der Union Française beschlossen. Eine Option auf nationale Souveränität der Kolonialgebiete wurde jedoch im Rahmen der Beschlüsse ausgeschlossen.
In dieser Phase prägte Léopold Sédar Senghor als einer der zentralen politischen Akteure Westafrikas die frühen Beziehungen zwischen Afrika und Europa maßgeblich. Sein Ansatz verband die Bereitschaft zur wirtschaftlichen Kooperation mit Frankreich mit dem Anspruch politischer und kultureller Eigenständigkeit und steht exemplarisch für die ambivalente Ausgestaltung postkolonialer Wirtschaftsbeziehungen.
Die europäische Integration und ihre kolonialen Hintergründe
Mit den Römischen Verträgen von 1957 wurde die wirtschaftliche Kooperation der europäischen Staaten Belgien, Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und der Niederlande formalisiert. Da vier der sechs Vertragspartner zu diesem Zeitpunkt weiterhin Kolonialmächte waren, nahm der Umgang mit den überseeischen Gebieten und deren Assoziierung in den Verträgen einen bedeutenden Raum ein. Besonders sollte der Zugang der europäischen Industrien zu den wichtigen afrikanischen Rohstoffquellen gewahrt bleiben bzw. erweitert werden, bestehende Handelsstrukturen zwischen den Mutterländern und ihren überseeischen Gebieten wurden auf die Vertragspartner ausgeweitet. Für die afrikanischen Gebiete bedeutete dies einen weitgehend zollfreien Export ihrer Produkte – weiterhin maßgeblich Rohstoffe und Agrarprodukte – in den europäischen Raum sowie einen Abbau der Zölle gegenüber allen EWG-Staaten.
Diese Hintergründe verdeutlichen, dass die europäische Integration, ebenso wie das zu diesem Zeitpunkt prominente Eurafrika-Konzept, stets unter Betrachtung der weiterhin starken kolonialen Abhängigkeiten gedacht werden muss – nicht zuletzt schlicht auch aufgrund dessen, dass die meisten Kolonien erst im oder ab dem sogenannten Afrikanischen Jahr 1960 ihre Unabhängigkeit erreichen konnten.
Präferenzielle Handelsregime: Von Yaoundé zu Lomé
Mit den Abkommen von Yaoundé (1964–1975) wurde die wirtschaftliche Kooperation der EWG mit 18 nun unabhängig gewordenen afrikanischen Staaten fortgeführt. Neben den wirtschaftlichen Aspekten beinhalteten die beiden Yaoundé-Abkommen auch Beschlüsse zur Entwicklungshilfe über den europäischen Entwicklungsfonds sowie Handelspräferenzen für Exporte aus der EWG im Vergleich zu anderen Nicht-EWG-Staaten.
Das Lomé-Abkommen von 1975 markierte anschließend eine Zäsur, indem es nicht-reziproke Handelspräferenzen einführte, die den – mittlerweile 77, die meisten darunter weiterhin afrikanischen – vertragsbeteiligten Ländern Zugang zum EU-Markt ermöglichte, ohne dass sie selbst im Gegenzug weitere Zölle hätten abbauen müssen. Ferner wurde im Zuge von Lomé das STABEX-System eingerichtet, mithilfe dessen die Exporterlöse afrikanischer Produzenten auch bei starken Preisabfällen gesichert bleiben sollten.
In diese Phase der afrikanischen Wirtschaftsgeschichte fallen auch die Transformationsbewegungen in Süd- und Südwestafrika, die letztlich zum Ende der Apartheid im Jahr 1994 durch die Einführung freier, gleicher und geheimer Wahlen in Südafrika führten. Mit der politischen Reintegration in die internationale Gemeinschaft – seit den 1970er Jahren wurden zunehmend UN-Resolutionen mit einhergehenden Wirtschaftssanktionen gegen das Apartheid-Regime verabschiedet – wurde ebenfalls die Einbindung in die Handelsbeziehungen mit der Europäischen Union neu gestaltet.
Die Economic Partnership Agreements
Mit der Errichtung der WTO in den Jahren 1994 und 1995 ging einher, dass ein neuer Rahmen für die wirtschaftliche Zusammenarbeit zwischen der EU und den afrikanischen Ländern geschaffen werden musste. Die nicht-reziproken Präferenzen aus Lomé-Zeiten widersprachen dem Prinzip der Gegenseitigkeit, weswegen fünf Jahre später, im Abkommen von Cotonou des Jahres 2000, in dem neben wirtschaftlichen auch Governance- und Menschenrechtsaspekte thematisiert werden, die ab 2008 gültigen Economic Partnership Agreements als zentraler Bestandteil der wirtschaftlichen Beziehungen verankert wurden. EPAs bezeichnen im Wesentlichen bilaterale Freihandelsabkommen zwischen der EU und entweder einzelnen afrikanischen Staaten oder Staatenverbünden (z.B.: ECOWAS oder SADC), bei denen die EU direkt nahezu alle Zölle für afrikanische Produkte aufhebt und im Gegenzug die afrikanischen Staaten sich für den Abbau von meist rund 80 Prozent ihrer Zölle über einen bestimmten Zeitraum (meist 15-25 Jahre) verpflichten. Für Staaten mit hohem Importanteil (in Liberia beispielsweise entspricht der Wert der Importe knapp 90 Prozent des BIP, während der Anteil der Exporte lediglich bei 23,5 Prozent liegt), die somit auch einen großen Teil ihrer gesamten Staatseinnahmen über Importzölle beziehen – gerade in westafrikanischen Ländern können diese zwischen 10 und 30 Prozent des gesamten Haushalts einnehmen –, stellt der Abbau der Importzölle eine schwere Herausforderung dar.
Die politische Durchsetzung dieser Abkommen war eng mit handelspolitischen Akteuren auf europäischer Seite verbunden. Der damalige EU-Handelskommissar Peter Mandelson vertrat eine konsequente Strategie der Liberalisierung und nahm die EPAs als ein zentrales Instrument wahr, um afrikanische Volkswirtschaften in den Weltmarkt zu integrieren. Von zahlreichen afrikanischen Staaten jedoch wurden die EPAs als strukturell asymmetrisch wahrgenommen, weswegen die Position Mandelsons immer wieder auch auf erhebliche Kritik stieß.
Unterschiedliche Interessen in den Verhandlungen
Die politischen Kontroversen um die EPAs spiegeln unterschiedliche wirtschaftspolitische Leitbilder wider. Die Europäische Union versteht Handelsliberalisierung als Motor für Wachstum und Integration, während afrikanische Politikerinnen und Politiker die Betonung fiskalischer Stabilität und industrieller Entwicklung auf dem afrikanischen Kontinent betonen.
Diese Perspektiven werden auch von führenden afrikanischen Ökonominnen und Ökonomen vertreten. Ngozi Okonjo-Iweala hebt etwa hervor, dass Handelsintegration nur unter fairen Wettbewerbsbedingungen nachhaltige Entwicklung ermöglichen kann und politische Handlungsspielräume gewahrt bleiben müssen. In ähnlicher Weise argumentiert Akinwumi Adesina, der als Präsident der Afrikanischen Entwicklungsbank besonders die Industrialisierung als maßgeblich für die wirtschaftliche Zukunft Afrikas im Blick hat. Er argumentiert, dass Handelsabkommen nur dann nachhaltig wirken, wenn sie durch Investitionen in Produktionskapazitäten ergänzt werden. In Bezug auf EU-Afrika-Beziehungen fordert er grundsätzlich eine stärkere Berücksichtigung afrikanischer Entwicklungsinteressen, da sich ansonsten langfristig nur weitere Abhängigkeiten herausbilden.
Organisationen wie die Afrikanische Union und die Afrikanische Entwicklungsbank unterstreichen entsprechend die Notwendigkeit, Handelsöffnung auch mit struktur- und entwicklungspolitischen Maßnahmen zu verbinden.
Kontinuitäten und neue Perspektiven
Aus wirtschaftshistorischer Sicht lässt sich also feststellen, dass sich die Formen der Handelsbeziehungen zwischen Europa und Afrika zwar verändert haben, die ihnen zugrunde liegenden Muster aber häufig bestehen bleiben. Bis heute bleibt Afrika vielfach Exporteur von Rohstoffen und Importeur industrieller Güter.
Vor diesem Hintergrund gewinnt der Blick auf die Afrikanische Kontinentale Freihandelszone (AfCFTA) an Bedeutung. Sie zielt auf eine Stärkung des innerafrikanischen Handels und den Aufbau von regionalen Wertschöpfungsketten. Mit einer Verzögerung durch die Covid-Pandemie liefen die Verhandlungen in den vergangenen Jahren wieder verstärkt an; seit dem Jahr 2023 sind 54 Länder beigetreten, 46 haben das Abkommen ratifiziert. Mit 1,3 Milliarden Menschen entsteht durch die AfCFTA der weltweit größte Binnenmarkt. Schätzungen der Weltbank prognostizieren, dass circa 30 Millionen Menschen durch die Auswirkungen aus der Armut geführt werden könnten.
Mit Wamkele Mene als Generalsekretär erhält dieses Projekt zudem ein institutionelles Gesicht, das für den Versuch steht, wirtschaftliche Integration auf dem afrikanischen Kontinent stärker aus eigener Initiative und mit langfristiger strategischer Perspektive voranzutreiben. In Kombination mit den Positionen aktueller wirtschaftspolitischer Entscheidungsträger könnte sie langfristig dazu beitragen, die strukturellen Asymmetrien der Vergangenheit zu überwinden.
Weiterführende Literatur:
- Zu den einzelnen wirtschaftspolitischen Abkommen
Ferdowsi, Mir A. (Hrsg.): Die Verträge von Lomé zwischen Modell und Mythos: Zur Entwicklungspolitik der EG in der Dritten Welt. Bd. 5, Minerva-Publikation, 1983.
Friesen, Birga: Das Abkommen von Cotonou unter besonderer Berücksichtigung des neuen Handelsregimes, in: Zeitschrift für Europarechtliche Studien, vol. 12, 2009, S. 419–454.
Müller, Sebastian: Das Abkommen von Cotonou: Die neue Partnerschaft zwischen den AKP-Staaten und der EU. Institut für Internationale Politik, Sicherheitspolitik, Wehr- und Völkerrecht, 2003.
Zartman, I. William: The EEC's New Deal with Africa, in: Africa Report, vol. 15, no. 2, Feb. 1970, S. 28–31.
- Für einen grundlegenden Einstieg zum Thema
Giesbert, Lena, et al.: Umstrittene Freihandelsabkommen mit der EU: Afrika unter (Handels-)Druck (German Institute for Global and Area Studies, Focus Afrika, no. 7), 2016.
Moser, Thomas: Europäische Integration, Dekolonisation, Eurafrika: Eine historische Analyse über die Entstehungsbedingungen der eurafrikanischen Gemeinschaft von der Weltwirtschaftskrise bis zum Jaunde-Vertrag, 1929–1963. Baden-Baden, 2000.
Raffer, Kunibert: Die EU und Afrika – eine wirtschaftliche Beziehungsgeschichte. In: Sauer, Walter (Hrsg.): Vom Paradies zum Krisenkontinent: Afrika, Österreich und Europa in der Neuzeit, Braumüller, 2010.