Großbritannien

Zölle! Das Für und Wider von Handelsbeschränkungen von Friedrich List bis Donald Trump

Zollgeschichte des Vereinigten Königreichs

(Autor: Robert Richter)

Abstract

Die britische Zollgeschichte ist ein wiederkehrender Wechsel zwischen Protektionismus und Freihandel, stets getrieben von wirtschaftlichen und geopolitischen Umbrüchen. Ab dem 17. Jahrhundert dominierte merkantilistischer Protektionismus, gestützt auf die Navigation Acts und seit 1815 die Corn Laws. Mit der Industrialisierung und Napoleons Kontinentalsperre wandelte sich Großbritannien ab dem frühen 19. Jahrhundert zur Freihandelsnation – symbolisiert durch den Cobden-Chevalier-Vertrag von 1860. Die Folgen des Ersten Weltkriegs und die Weltwirtschaftskrise leiteten ab 1921 eine erneute protektionistische Wende ein, kulminierend im Imperial Preference System von 1932. Nach dem Zweiten Weltkrieg öffnete sich das Königreich schrittweise wieder: über das GATT (1947), die EFTA (1960) bis zum EWG-Beitritt 1973. Der Brexit 2020 markierte einen erneuten Wendepunkt – mit dem UK Global Tariff und dem Northern Ireland Protocol musste Großbritannien seine Zollpolitik grundlegend neu ordnen. Der Wechsel zwischen Freihandel und Protektionismus zieht sich damit als strukturelles Muster durch die gesamte britische Wirtschaftsgeschichte.

Haupttext

Freihandel und Protektionismus sind in der britischen Zollgeschichte keine festen Überzeugungen, sondern häufig Antworten auf die Bedürfnisse der Zeit. Diese werden auch oft von globalen Ereignissen bedingt angestoßen. Ein gutes Beispiel hierfür lässt sich bereits in der Frühen Neuzeit erkennen. Merkantilismus war die dominierende Wirtschaftspolitik des 17. Jahrhunderts. Davon inspiriert fokussierte England seinen Außenhandel auf eine protektionistische Haltung. Mithilfe von Kolonialismus wurde eine imperiale Wirtschaftszone gefördert. Bevor man den Handel weltweit öffnen konnte, mussten erst die eigenen Industrien aufgebaut und an die Veränderungen der sich steigernden Globalisierung angepasst werden. Dementsprechend wurden beispielsweise im angehenden 18. Jahrhundert mittels der Calico Acts Stoffe aus Indien verboten, um die eigene Textilindustrie anzukurbeln. Diese Maßnahme wurde, nachdem die britische Baumwollindustrie konkurrenzfähig gemacht worden war, später wieder aufgehoben. Als zwei der bedeutendsten Gesetze, um diese Zeit des Protektionismus zu repräsentieren, wäre die Navigational Acts und die Corn Laws zu nennen.  Die Navigational Acts von 1651 sollten das Empire als Handelsmacht stärken. Sie diktierten, dass Kolonialwaren zuerst auf englische Schiffe verfrachtet werden müssten, bevor sie an englischen Häfen erlaubt waren, wo dann Zölle erhoben wurden. Der Plantation Act erweiterte die Navigational Acts 1673 mit der Maßnahme von direkter Zollerhebung bereits innerhalb der Kolonien, um den Schmuggel derselben untereinander zu verhindern. Einige Zeit später, 1815 zeigen die Corn Laws, dass das Vereinigte Königreich noch immer auf Protektionismus setzte. So kam es zu Importverboten von Getreide. Erlaubt war die Einfuhr erst ab einem bestimmten Mindestpreis. Das diente dem Schutz des Landadels vor billigen Importen und sicherte die britische landwirtschaftliche Unabhängigkeit.

Wie eingangs erwähnt, waren es oft große Ereignisse, die das Vereinigte Königreich zum Wechsel seiner Wirtschaftsform zwangen. Für seine Öffnung zum Freihandel ab dem Anfang des 19. Jahrhunderts kann man sogar zwei solche Ereignisse nennen. 1806 schnitt eine Blockade Napoleons, die sogenannte „Kontinentalsperre”, die britischen Inseln vom europäischen Markt ab, was sie erstmals in die Richtung drängte, eine Anpassung ihrer Politik vorzunehmen. Kurzfristig trieb dies die Briten noch mehr in den Protektionismus und löste so wegen der daraus entstandenen Getreideknappheit die zuvor erwähnten Corn Laws aus. Längerfristig musste man sich aber langsam vom Merkantilismus abwenden und orientierte sich nun neu auf Export statt Zollschutz. Eine globale Orientierung durch Seeherrschaft und Ausbau des Kolonialhandels wurde angestrebt. Das zweite ist kein punktuelles, sondern strukturelles Ereignis. Das Phänomen der Industrialisierung prägte vor allem Britannien und sorgte für einen Strukturwandel, in dem der Welthandel von steigerndem Vorteil für die neuen Firmen war. Mit der Verlagerung des Exportschwerpunkts von der Landwirtschaft zur Industrie machte sich das Königreich immer mehr von Importen abhängig. Der Landadel wurde in seiner Bedeutung nun von den industriellen Magnaten abgelöst, was sich auch in der Abschaffung der für den Landadel wichtigen Corn Laws 1846 äußerte. Die Navigational Acts fanden 1849 ebenfalls ihr Ende. Diese waren ursprünglich zum Aufbau der britischen Handelsmacht gedacht. Mit dem British Empire nun als führende Weltmacht, waren sie nicht mehr nötig. Die britische Freihandelszeit des 19. Jahrhunderts war begleitet von einer allgemeinen Wohlstandssteigerung und systematischen Änderungen für einen besseren globalen Handel. Als symptomatisches Beispiel ist hier die offizielle Einführung des Goldstandards zur Wertbemessung der britischen Währung zu nennen. Obwohl bereits früher etabliert, koppelte man im Bank Charter Act von 1844 die Geldmenge offiziell an die Goldreserven der Bank of England. Ein an Gold gebundenes Währungssystem erleichterte den internationalen Handel, da Wechselkurse stabil und verlässlich wurden. Mit dem 1860 unterzeichneten Cobden-Chevalier-Vertrag schloss das Vereinigte Königreich mit Frankreich einen ersten modernen Freihandelsvertrag, welcher das spätere europäische Freihandelsnetz inspirierte und einen prominenten Einsatz der „Meistbegünstigtenklausel” enthielt, in welcher die beiden Länder sich gegenseitig jeden Zollvorteil garantierten, den auch ein drittes Land im Handel mit ihnen genoss.

Das Ende des Ersten Weltkrieges 1918 brachte einige Folgen für Großbritannien mit sich: Wie viele andere Länder hatte es noch mit einer finanziellen Belastung nach dem Krieg zu kämpfen. Gleichzeitig entstanden andere Großmächte und wuchsen zu einer wirtschaftlichen Konkurrenz heran, die das Britische Empire davor nicht kannte. Noch dazu sorgte die Weltwirtschaftskrise von 1929 bis 1932 auch im Vereinigten Königreich für einen Exportzusammenbruch. Freihandel wurde immer weniger rentabel und das bedeutete Wiederkehr von protektionistischem Verhalten. Mit den Safeguarding of Industries Acts von 1921 und 1925 wurden wieder neue Zölle eingeführt. 1931 gab Britannien den Goldstandard wieder auf und 1932 besiegelten die Import Duties Acts die endgültige Rückkehr zum Protektionismus. Diese verordneten einen zehnprozentigen Zoll auf fast alle Importe und zentralisierten die Steuerung der Zollpolitik durch ein Komitee. Die Abkehr vom Freihandel brachte allerdings ein Problem mit sich: Das Britische Empire bestand nicht nur aus Britannien, sondern aus vielen Nationen. Um dies zu organisieren, fand man auf der Imperial Economic Conference in Ottawa 1932 eine Lösung. Man beschloss das sogenannte Imperial Preference System. Die britische Zollpolitik bevorzugte ab jetzt den Handel mit den Dominions des Commonwealth of Nations, die seit dem Statut von Westminster 1931 über die eigene Zollpolitik bestimmen durften, über den Handel mit anderen Staaten außerhalb dieses Systems.

Das Imperial Preference System hatte nicht lange Bestand. Nach dem Zweiten Weltkrieg brach das alte Kolonialsystem und damit das British Empire zusammen. Es kam zu einer ökonomischen Öffnung und Integration in die europäische und internationale Wirtschaftsgemeinschaft. Diese Prozesse gingen aber langsam und schrittweise vor sich. 1947 unterzeichnete das Vereinigte Königreich das General Agreement on Tariffs and Trade und garantierte so Zollsenkungen, die Meistbegünstigtenklausel und Gleichbehandlung innerhalb der Vertragspartner. 1960 war das Königreich Mitbegründer der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA), die als Konkurrenz zum Freihandelsraum der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) dienen sollte. 1973 schloss sich Britannien dann selbst der EWG an. Dort garantierte es Freihandel innerhalb der Gemeinschaft und einen gemeinsamen Außenzoll. Ab diesem Zeitpunkt entsteht eine britische Abhängigkeit von europäischen Entscheidungen. Aus der EWG wurde die EG (Europäische Gemeinschaft), deren Rolle später die Europäische Union (EU) übernahm.

Eine steigende Euroskepsis und ein Bestreben zur Rückgewinnung von Unabhängigkeit in der Handelspolitik kulminierten 2016 in einem Unabhängigkeitsreferendum, dass mit 51,9% für einen Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU für einen offiziellen Austritt 2020 sorgte, der unter der Bezeichnung Brexit bekannt wurde. Dies führte in Großbritannien zu Beschlüssen, um die neue unabhängige Wirtschafts- und Zollsituation zu regeln. 2020 sicherte das Trade and Cooperation Agreement die fortlaufende Zollfreiheit mit der EU unter Bedingungen zu. Da man nun nicht mehr die gemeinsame Außenzollpolitik mit den anderen EU-Ländern teilte, führte das Königreich 2021 den UK Global Tariff ein, eine Institution für die Bestimmung autonomer Zölle mit Staaten, die nicht Teil der EU sind. Zuletzt war noch die besondere Situation mit Irland zu handhaben. Seit den 1920er Jahren ist Irland getrennt. Während der Süden der Insel eine souveräne Republik bildet, ist Nordirland Teil des Vereinigten Königreichs. Um Konflikte in Nordirland zu tilgen, einigte man sich 1998 im Karfreitagsabkommen, welches grenzüberschreitende politische und ökonomische Zusammenarbeit zwischen den beiden Teilen Irlands garantierte. Der Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU verkomplizierte diese Situation, weil die Republik Irland weiterhin Teil der Union blieb. Das Northern-Ireland-Protocol sollte 2020 Abhilfe schaffen. Nordirland würde von nun an wie ein EU-Binnenland behandelt werden, um offene Grenzen zwischen Irland und Nordirland zu gewährleisten. Dafür wurden Zoll- und Warengrenzen zwischen Nordirland und Großbritannien eingeführt, obwohl Nordirland politisch als Teil des Vereinigten Königreichs verblieb.

Schlüsselfiguren der britischen Zoll- und Außenhandelspolitik

Adam Smith
Adam Smith legte mit seinem 1776 erschienenen Werk The Wealth of Nations den intellektuellen Grundstein für die moderne Freihandelsdoktrin. Im Zentrum seiner Kritik stand der damals vorherrschende Merkantilismus, der wirtschaftliche Stärke vor allem im Anhäufen von Reichtum und einem positiven Handelsbilanzüberschuss sah. Smith hielt diese Logik für fundamental falsch: Wohlstand entstehe nicht durch das Horten von Gold, sondern durch produktive Arbeit und internationale Arbeitsteilung. Mit dem Prinzip des absoluten Kostenvorteils zeigte er, dass Länder davon profitieren, sich auf jene Güter zu spezialisieren, die sie am günstigsten herstellen können. Smiths Ideen bereiteten den Boden für die Freihandelsbewegung des 19. Jahrhunderts. (weiterführender Link: https://de.wikipedia.org/wiki/Adam_Smith (externer Link, öffnet neues Fenster))

William Pitt
William Pitt, Premierminister seit 1783, unternahm mit dem Eden-Vertrag von 1786 den ersten ernsthaften britischen Versuch, merkantilistischen Protektionismus durch vertragliche Handelsliberalisierung zu ersetzen. Der Vertrag senkte gegenseitig die Zölle auf eine Reihe von Gütern. Beide Seiten erhielten den Status der meistbegünstigten Nation. Für Großbritannien schien der Vertrag besonders vorteilhaft, da die überlegene britische Industrie nun leichter auf den französischen Markt zugreifen konnte. Das Experiment war jedoch von kurzer Dauer. Die Französische Revolution ab 1789 und die anschließenden Revolutionskriege zerstörten die politischen Grundlagen des Vertrags. Dennoch gilt der Eden-Vertrag als historischer Vorläufer des späteren Freihandelszeitalters. (weiterführender Link: https://de.wikipedia.org/wiki/William_Pitt_der_J%C3%BCngere (externer Link, öffnet neues Fenster))

Robert Peel
Premierminister Robert Peel vollzog 1846 eine der folgenreichsten wirtschaftspolitischen Kehrtwenden der britischen Geschichte. Unter dem Druck der Anti-Corn Law League sowie der verheerenden irischen Hungersnot (ab 1845) brachte Peel die Abschaffung der Corn Laws durch das Parlament. Die Mehrheit der Tories, Peels eigener Partei, betrachtete den Schritt als Verrat an den Grundbesitzern. Peel hingegen erkannte, dass Großbritanniens Zukunft in der Industrie und im Freihandel lag. Die Aufhebung der Corn Laws markierte den Beginn einer Ära des britischen Freihandelsprimats. (weiterführender Link: https://de.wikipedia.org/wiki/Robert_Peel (externer Link, öffnet neues Fenster))

Robert Cobden
Als Mitgründer und treibende Kraft der Anti-Corn Law League hatte Robert Cobden wesentlichen Anteil an der Abschaffung der Getreidezölle. Sein größter diplomatischer Erfolg war jedoch der Cobden-Chevalier-Vertrag von 1860 zwischen Großbritannien und Frankreich. Im Auftrag der britischen Regierung handelte Cobden mit dem französischen Ökonomen Michel Chevalier ein umfassendes Handelsabkommen aus, das Zölle auf industrielle Güter sowie Wein und Spirituosen deutlich senkte. Wegweisend war die Meistbegünstigungsklausel. Dieser Mechanismus löste eine Welle weiterer bilateraler Handelsverträge in Europa aus und schuf das erste multilaterale Freihandelsnetz des Kontinents. (weiterführender Link: https://de.wikipedia.org/wiki/Richard_Cobden (externer Link, öffnet neues Fenster))

Joseph Chamberlain
Angesichts aufholender Industrienationen, insbesondere Deutschlands und der USA, die ihre Märkte mit hohen Schutzzöllen abschirmten, hinterfragte Joseph Chamberlain den britischen Freihandelsunilateralismus. 1903 betrieb er eine Kampagne für eine Tariff Reform sowie das Konzept der Imperial Preference. Großbritannien solle Zölle auf Importe aus Drittländern einführen, die Einfuhr aus den Dominions (Kanada, Australien, Südafrika, Neuseeland) jedoch bevorzugt behandeln oder ganz freistellen. Das Empire solle so zu einer geschlossenen wirtschaftlichen Einheit zusammenwachsen, die gegenüber dem Rest der Welt wettbewerbsfähig blieb. Die Kampagne scheiterte am Widerstand der Freihandelsanhänger innerhalb der Konservativen Partei und der breiten Öffentlichkeit, die günstige Lebensmittelpreise dem imperialen Ideal vorzog. Die Imperial Preference wurde schließlich auf der Ottawa-Konferenz 1932 unter dem Druck der Weltwirtschaftskrise realisiert. (weiterführender Link: https://en.wikipedia.org/wiki/Joseph_Chamberlain (externer Link, öffnet neues Fenster))

   
Literatur

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