China

Zölle! Das Für und Wider von Handelsbeschränkungen von Friedrich List bis Donald Trump

Chinesische Zollgeschichte

(Autor: Bastian Kobel)

Abstract

Im Verlauf des letzten Jahrhunderts wandelte sich China von einer vorwiegend agrarisch geprägten Wirtschaft zu einer globalen Wirtschaftsmacht mit zentraler Rolle im internationalen Handel. Der folgende Beitrag untersucht die Entwicklung des chinesischen Außenhandels und Zollwesens vom 19. Jahrhundert bis in die Gegenwart. Ausgangspunkt ist das stark reglementierte Kanton-System um 1800, bevor die Opiumkriege einen tiefgreifenden Einschnitt markierten und China durch ungleiche Verträge die Kontrolle über seine Zollpolitik weitgehend verlor. Im Zentrum steht dabei die Rolle des Chinese Maritime Customs Service als von ausländischem Einfluss geprägte Institution. Anschließend werden die schrittweise Wiedererlangung der Zollautonomie ab 1928 sowie die wirtschaftspolitische Neuausrichtung seit den Reformen 1978 unter Deng Xiaoping dargestellt. Der Beitrag zeigt, dass Zölle sich von einem Kontrollinstrument zu einem strategischen Mittel wirtschaftlicher Entwicklung und globaler Integration wandelten. Daraufhin wird der seit 2018 eskalierende Handelskonflikt mit den USA analysiert, in dem Zölle erneut als geopolitisches Machtinstrument eingesetzt werden. Abschließend werden die zentralen Personen vorgestellt, deren Handeln und Einfluss die Ausgestaltung des Zollwesens in besonderer Weise bestimmten. 

Geschichte des Außenhandels ab 1800

Historisch betrachtet reicht Chinas Handelsgeschichte bis in die Antike zurück, als bereits indirekte Handelskontakte zwischen dem Römischen Reich und dem chinesischen Kaiserreich über weite Zwischenräume hinweg bestanden. Besonders die Seidenstraße entwickelte sich hierbei zu einem zentralen Netzwerk des Waren- und Kulturaustauschs. Im Folgenden soll der Fokus jedoch auf die Entwicklung des chinesischen Zollwesens seit dem 19. Jahrhundert gelegt werden.

Um 1800 war der chinesische Außenhandel streng reglementiert und fest in die staatliche Verwaltungsordnung eingebettet. Der Handel mit Europa konzentrierte sich nahezu ausschließlich auf das sogenannte Kanton-System, welches ausländische Händler auf nur einen Hafen beschränkte und den Austausch über lizenzierte chinesische Kaufleute abwickelte. Zölle spielten dabei eine wichtige Rolle als Instrument staatlicher Kontrolle, weniger jedoch als Mittel wirtschaftlicher Steuerung im modernen Sinne. Die Regierung nutzte Abgaben und Gebühren, um den Handel zu überwachen und gleichzeitig Einnahmen zu generieren. Der Außenhandel hatte zu dieser Zeit für den chinesischen Staat insgesamt eine untergeordnete Bedeutung, da die Wirtschaft primär auf Binnenproduktion ausgerichtet war. All dies änderte sich aber im Laufe des 19. Jahrhunderts mit der Involvierung der Briten und dem Ausbruch der Opiumkriege. Der erste dieser beiden Konflikte brach im Jahre 1839 aus, nachdem die chinesische Regierung unter der Qing-Dynastie versuchte, den illegalen Opiumhandel der Briten zu unterbinden. Eine zentrale Rolle spielte dabei Lin Zexu, ein hoher kaiserlicher Beamter, der 1839 in Kanton große Mengen britischen Opiums beschlagnahmen und zerstören ließ. Großbritannien reagierte militärisch, um seine Handelsinteressen durchzusetzen. China unterlag dem militärisch überlegenen Gegner und musste 1842 im Vertrag von Nanjing mehrere Häfen öffnen und den ausländischen Handel zulassen. Besonders folgenreich war die anschließende Festschreibung eines niedrigen und einheitlichen Zollsatzes von etwa fünf Prozent, der China faktisch die Kontrolle über seine eigene Zollpolitik entzog. Der Zweite Opiumkrieg (1856–1860) wurde durch den sogenannten Arrow-Zwischenfall ausgelöst, bei dem chinesische Behörden ein unter britischer Flagge fahrendes Schiff kontrollierten und dessen Besatzung festnahmen, was Großbritannien als Vertragsbruch wertete und zum militärischen Eingreifen nutzte. Nachdem China auch diesen Konflikt verlor, wurden weitere Häfen geöffnet und ausländische Mächte erhielten Mitspracherechte bei der Zollverwaltung. Zölle verloren damit ihre Funktion als souveränes wirtschaftspolitisches Instrument und wurden zu einem von außen kontrollierten Mechanismus, der Chinas fiskalische und handelspolitische Handlungsfähigkeit stark einschränkte. Zwischen den beiden Kriegen wurde der Chinese Maritime Customs Service gegründet.

Dieser wurde ursprünglich als Imperial Maritime Customs Service nach der Niederlage Chinas in den Opiumkriegen (1842–43) ins Leben gerufen und fungierte über 80 Jahre lang als ein zentrales Element des Vertragshafensystems, das den Außenhandel entlang der chinesischen Küsten und Wasserwege regulierte. Die unter der britischen Führung von Sir Robert Hard stehende Institution war weit mehr als eine reine Zollbehörde; sie war für die Hafenwartung, den Leuchtturmdienst, Quarantänemaßnahmen, Postdienste sowie den Kampf gegen Piraterie verantwortlich. Gleichzeitig stellte sie eine lebenswichtige Einnahmequelle für den chinesischen Staat sowie die wichtigste Sicherheit für ausländische Kredite dar. Die erhobenen Zölle folgten den durch Verträge festgelegten niedrigen Sätzen und konnten nicht eigenständig angepasst werden. Der Service bestand bis zur Gründung der Volksrepublik China im Jahr 1949 und wurde im Zuge der politischen und administrativen Neuordnung durch die kommunistische Regierung aufgelöst und in ein nationales Zollsystem überführt.

Ein entscheidender Wendepunkt in Chinas Zollgeschichte erfolgte 1928, als die Republik China begann, ihre Zollautonomie schrittweise zurückzugewinnen. Durch Neuverhandlungen mit den westlichen Mächten konnte China erstmals seit fast einem Jahrhundert wieder eigenständig über Zolltarife entscheiden. Zölle wurden nun wieder als Instrument genutzt, um staatliche Einnahmen zu erhöhen und bestimmte Wirtschaftssektoren, wie beispielsweise die Nahrungsmittel-Verarbeitung oder erste Ansätze der Schwerindustrie vor ausländischer Konkurrenz zu schützen. Trotz politischer Instabilität und externer Bedrohungen markierte diese Phase den Versuch, Zölle aktiv in eine nationale Entwicklungs-Strategie einzubinden und die Abhängigkeit vom Ausland zu reduzieren. 

Der nächste größere Wandel fand 1978 mit der von Deng Xiaoping eingeleiteten Reform- und Öffnungspolitik statt. Deng plante hier mit den „vier Modernisierungen“, China zu einer globalen Wirtschaftsmacht zu entwickeln. Diese beinhalteten die Modernisierung von Landwirtschaft, Industrie, Verteidigung und Wissenschaft & Technologie. In diesem Prozess senkte China schrittweise Zölle, um ausländische Investitionen zu fördern und sich in globale Handelsstrukturen zu integrieren. Zudem peilte die Nation einen Beitritt zur Welthandelsorganisation (WTO – World Trade Organization), damals noch bekannt als das allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT – General Agreement on Tariffs and Trade). Nach einem jahrzehntelangem Bewerbungsverfahren verpflichtete der Beitritt zur WTO im Jahr 2001 China zu weiteren Zollsenkungen und zur Anpassung an internationale Handelsregeln. Doch nun hielt China nichts mehr davon ab, eine wirtschaftliche Weltmacht zu werden. Durch die Einbindung in globale Wertschöpfungsketten profitierte das Land nach dem WTO-Beitritt stark von den sinkenden Zöllen und dem verbessertem Marktzugang. Die chinesische Wirtschaft entwickelte sich rasch zu einem zentralen Produktionsstandort für Industriegüter, wobei niedrige Importzölle auf Vorprodukte und der erleichterte Export essentiell waren. Zölle wurden gezielt genutzt, um die Integration in den Welthandel zu fördern, während gleichzeitig Sektoren wie der Export von Industriegütern und Vorleistungen durch regulative Maßnahmen geschützt blieben. In dieser Phase wandelte sich China von einem peripheren Handelsakteur zu einer der führenden Exportnationen der Welt und war als wirtschaftliche Weltmacht etabliert.

Der seit 2018 eskalierte Zoll- und Handelskonflikt zwischen den USA und China markiert eine neue Phase in der chinesischen Zollpolitik. Ausgelöst durch die US-Regierung unter Präsident Donald Trump, wurden umfangreiche Strafzölle auf chinesische Exporte verhängt, begründet mit dem hohen Handelsdefizit der USA sowie Vorwürfen des Technologie- und Know-how-Diebstahls. China reagierte mit gezielten Gegenzöllen, insbesondere auf landwirtschaftliche und industrielle Produkte aus den USA. Zölle dienten dabei nicht mehr primär fiskalischen Zwecken, sondern wurden als machtpolitisches Druckmittel in einem geopolitischen Konflikt eingesetzt. Die chinesische Führung verband ihre Zollpolitik mit langfristigen Zielen wie der technologischen Eigenständigkeit und der Reduzierung externer Abhängigkeiten. Der sogenannte „Phase-One-Deal“ von 2020 führte zwar zu einer teilweisen Entspannung, änderte jedoch nichts daran, dass Zölle seitdem ein dauerhaftes Instrument strategischer Rivalität zwischen beiden Staaten geblieben sind. Stand März 2026 lässt sich festhalten, dass trotz zwischenzeitlicher Verhandlungen und punktueller Lockerungen ein Großteil der gegenseitigen Strafzölle weiterhin in Kraft ist; der Konflikt hat sich zunehmend von einem reinen Handelsstreit zu einer umfassenderen Systemrivalität ausgeweitet, in der wirtschaftspolitische Maßnahmen eng mit sicherheits- und technologiepolitischen Interessen verknüpft sind.

Wichtige Personen

Im Verlauf der chinesischen Zollgeschichte traten immer wieder politische und wirtschaftliche Akteure hervor, die ihre Entwicklung maßgeblich prägten. Im Folgenden werden jene zentralen Personen vorgestellt, deren Handeln und Einfluss die Ausgestaltung des Zollwesens in besonderer Weise bestimmten.

Lin Zexu war ein hoher Beamter der Qing-Dynastie. Als kaiserlicher Sonderbeauftragter in Kanton wurde er 1839 beauftragt, den illegalen Opiumhandel zu unterbinden, der größtenteils von britischen Händlern betrieben wurde. Der massive Opiumimport führte zu einem enormen Silberabfluss aus China und untergrub damit sowohl die staatlichen Finanzen als auch die Zolleinnahmen. Zexu versuchte, die Kontrolle über den Außenhandel und die Häfen wiederherzustellen, indem er Opiumbestände von über einer Tonne beschlagnahmte und vernichten ließ. Diese Maßnahmen zielten darauf ab, illegale Handelsströme zu stoppen und die staatliche Regulierung und Zollaufsicht zu stärken. Sein Vorgehen löste jedoch den Ersten Opiumkrieg aus, nach dessen Niederlage China gezwungen wurde, niedrige feste Zölle zu akzeptieren und seine Zollautonomie weitgehend zu verlieren. Zexu steht damit symbolisch für den letzten ernsthaften Versuch Chinas, vor den Opiumkriegen eigenständig über Handel und Zölle zu bestimmen.

Robert Hart, der von 1863 bis 1911 als Generalinspektor amtierte, gilt als der eigentliche Begründer und die einflussreichste Persönlichkeit des chinesischen Seezolldienstes. Er trat 1859 nach einer konsularischen Karriere in den Dienst ein und übernahm die Leitung nach der Entlassung von Horatio Nelson Lay, wobei er das Vertrauen des chinesischen Hofes durch seine Klugheit und seinen Takt gewann. Hart betonte stets, dass der Zolldienst eine chinesische und keine ausländische Behörde sei, und forderte von seinen Mitarbeitern absolute Loyalität gegenüber der chinesischen Regierung sowie höchste Integrität. Trotz seiner Warnungen an das Personal, nicht „einheimisch zu werden“ (going native), hatte er in seinen frühen Jahren selbst eine chinesische Lebensgefährtin und drei Kinder mit ihr. Neben seiner quasi-diplomatischen Rolle als Vermittler zwischen den Weltmächten und dem chinesischen Hof förderte er westliche Kultur durch die Gründung einer Blaskapelle, die fast ausschließlich aus chinesischen Angestellten bestand. Nach seinem Tod im Jahr 1911 wurde ihm 1914 eine Statue in Shanghai errichtet, die ihn als „wahren Freund des chinesischen Volkes“ ehrt.

Eine weitere wichtige Person war Deng Xiaoping. Dieser war Oberster der kommunistischen Partei Chinas und leitete ab 1978 die sogenannte Reform- und Öffnungspolitik, die einen grundlegenden Wandel in Chinas Wirtschafts- und Handelssystem einleitete. Während Zölle in der maoistischen Planwirtschaft eine untergeordnete Rolle gespielt hatten, wurden sie unter Deng zu einem gezielten wirtschaftspolitischen Instrument. Durch die Öffnung Chinas für den Weltmarkt, die Einrichtung von Sonderwirtschaftszonen und die Förderung des Außenhandels gewann die Zollpolitik neue Bedeutung. Deng setzte auf schrittweise Zollsenkungen, um ausländische Investitionen anzuziehen und China in globale Handelsstrukturen zu integrieren. Gleichzeitig behielt der Staat die Kontrolle über strategisch wichtige Bereiche. Diese Politik bereitete den Boden für Chinas späteren WTO-Beitritt und die vollständige Einbindung in das internationale Handelssystem. Xiaoping war damit entscheidend dafür, dass Zölle nicht mehr primär als Abschottungsinstrument dienten, sondern als Mittel zur Förderung von Exporten und wirtschaftlichem Wachstum eingesetzt wurden.

In der Gegenwart prägt vor allem Xi Jinping als zentrale politische Führungsfigur die Ausrichtung der chinesischen Handels- und Zollpolitik maßgeblich. als Staatspräsident und Generalsekretär der Kommunistischen Partei hat er die entscheidende Autorität hinter Chinas Zoll- und Handelspolitik. Unter seiner Führung wurden Zölle und Handelsmaßnahmen zunehmend als strategische Instrumente staatlicher Macht verstanden. Besonders im Handelskonflikt mit den USA ab 2018 bestimmte Xi den grundsätzlichen politischen Rahmen, innerhalb dessen Verhandlungen und Gegenzölle stattfanden. Während operative Aufgaben an Akteure wie Liu He delegiert wurden, traf Xi die zentralen Richtungsentscheidungen, etwa zur Bereitschaft Chinas, wirtschaftliche Kosten in Kauf zu nehmen, um politische Souveränität und technologische Unabhängigkeit zu verteidigen. Zugleich forcierte Xi eine langfristige Neuausrichtung der chinesischen Wirtschaft, darunter die Stärkung des Binnenmarktes und die Verringerung der Abhängigkeit von ausländischen Importen. In diesem Kontext wurden Zölle, handelspolitische Regulierung und industriepolitische Maßnahmen eng miteinander verknüpft. Xi Jinpings Rolle zeigt, dass Chinas Zollpolitik im 21. Jahrhundert nicht isoliert betrachtet werden kann, sondern Teil einer umfassenden staatlichen Strategie zur Sicherung nationaler Entwicklung und globaler Einflussnahme ist.

Literatur

Brunero, Donna: Britain’s Imperial Cornerstone in China. The Chinese Maritime Customs Service, 1854-1949, London 2007.

Cheng, Liangya: Die Bedeutung Des WTO-Beitritts Für Die Wirtschaftliche Entwicklung Chinas. Eine Betriebs- Und Gesamtwirtschaftliche Analyse, Wiesbaden 2005. 

Cheung, Yin-Wong / Chow, Kenneth K. / Qin, Fengming: The RMB Exchange Rate. Past, Current and Future, Singapore 2017.

Loren, Brandt / Morrow, Peter: Tariffs and the organization of trade in China, in Journal of International Economics V. 104, S. 85-103. 2016.

Lu, Fen, „Overview on China-US economic disputes in 2018“, in Svejnar, Jan / Yifu Lin, Justin (Hrsg.): China and the West, Northampton 2021, S. 69-93.