Zölle! Das Für und Wider von Handelsbeschränkungen von Friedrich List bis Donald Trump
Russische Zollpolitik
(Autor: Maximilian Hasenöhrl)
Abstract
Die Geschichte der russischen Zollpolitik zeigt, dass Zölle dort nie nur wirtschaftliche Instrumente waren. Im 19. Jahrhundert diente sie dem Schutz der heimischen Wirtschaft und der politischen Steuerung des Außenhandels. Im späten Zarenreich wurden sie unter Sergej Witte zum Hebel staatlich gelenkter Industrialisierung. In der Sowjetunion verloren Zölle mit dem staatlichen Monopol auf Außenhandel ihre klassische marktwirtschaftliche Funktion und wurden vor allem zu Verwaltungs- und Kontrollinstrumenten. Seit 1991 kehrten sie im Zuge des Übergangs zur Marktwirtschaft als wirksames Mittel der Außenwirtschaftspolitik zurück. Unter Wladimir Putin sind Zölle und Handelsbeschränkungen zuletzt zunehmend in ein Programm wirtschaftlicher Souveränität und geopolitischen Machtanspruchs integriert worden.
Geschichte des Außenhandels mit Schwerpunkt Zölle
Um 1800 war Russland ein agrarisch geprägtes Reich mit wachsendem Außenhandel, aber deutlichem industriellem Rückstand gegenüber Westeuropa. Aus diesem Grund kam den Zöllen bereits früh eine zentrale Rolle zu: Sie beschafften dem Staat Einnahmen, schirmten die eigene Wirtschaft gegen ausländische Konkurrenz ab und ermöglichten es der Regierung, den Außenhandel nicht dem Markt allein zu überlassen, sondern politisch Einfluss zu nehmen. Russische Zollpolitik war damit von Anfang an mehr als Wirtschaftspolitik. Sie diente dem Staat dazu, sich nach außen öffnen zu können, ohne dabei die Kontrolle über seine wirtschaftliche Entwicklung zu verlieren.
In der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts reagierte Russland auf die durch die napoleonischen Kriege und die dadurch vollzogene Neuordnung Europas mit einer wechselhaften Zollpolitik. Zölle dienten dabei nicht nur der Generierung von Einnahmen, sondern vor allem als flexibles Instrument, um den Grad wirtschaftlicher Öffnung gegenüber dem Ausland politisch zu steuern. Der niedrige Tarif von 1819 senkte Handelsschranken und erleichterte den Austausch mit dem Ausland, doch bereits 1822 kehrte Russland zu einem höheren Zollsatz zurück. Darin zeigt sich früh eine Grundfunktion russischer Zollpolitik: Sie sollte den Außenhandel nicht freigeben, sondern je nach internationaler und wirtschaftlicher Lage regulieren. Der spätere protektionistische Kurs des Zarenreichs, wie er im späten 19. Jahrhundert unter Sergej Witte seine stärkste Form erhielt, knüpfte damit an eine bereits etablierte Praxis an, Zölle als Mittel staatlicher Selbstbehauptung und wirtschaftlicher Kontrolle einzusetzen.
Im späten Zarenreich wurden Zölle zum zentralen Instrument einer anlaufenden Industrialisierung. Der protektionistische Zolltarif von 1891 erfüllte dabei mehrere Funktionen zugleich: Er schützte die frühe Industrie vor der weiter entwickelten westlichen Konkurrenz, verteuerte vor allem Maschinen, Eisenwaren, Textilien, Chemikalien und andere verarbeitete Produkte, fokussierte die staatliche Entwicklungspolitik zugunsten der Schwerindustrie und des Eisenbahnbaus und verschaffte dem Staat erhebliche Einnahmen, die bis zu einem Drittel der Staatseinnahmen ausmachten. Unter Sergej Witte wurde dieser Kurs zu einer Strategie der Modernisierung, die Zollschutz und Infrastrukturinvestitionen weiterentwickelte und ausländisches Kapital einsammelte. Gerade im Zusammenhang mit dem Bau der Transsibirischen Eisenbahn wurden ausländische Investoren gezielt angeworben und benötigtes Kapital sowie technisches Know-how durch Privilegien und zollpolitische Begünstigungen ins Land geholt. Die Transsibirische Eisenbahn wurde so zum sichtbarsten Ausdruck eines Systems, das Schutz der Binnenwirtschaft mit partieller Öffnung für dringend benötigte Modernisierung verband. Zugleich zeigte der deutsch-russische Zollkrieg von 1893/94, dass russische Zollpolitik nicht nur der Binnenentwicklung diente, sondern auch als außenwirtschaftliches Machtinstrument eingesetzt werden konnte.
Mit der Revolution von 1917 veränderte sich die Funktion von Zöllen grundlegend: Da der Außenhandel im Zuge des eingeführten Kommunismus verstaatlicht wurde und Export- wie Importgeschäfte nur noch über staatliche Organe liefen, entfiel weitgehend der Marktmechanismus, auf den klassische Zölle normalerweise wirken. Zölle dienten nun nicht mehr primär dem Schutz privater Produzenten vor ausländischer Konkurrenz, sondern wurden Teil eines staatlich kontrollierten Außenhandels. Zwar bestanden Zollbehörden weiter, ihre Aufgabe verlagerte sich jedoch auf Kontrolle, Grenzüberwachung und administrative Aufgaben. In der NEP-Phase wurden ab 1921 mit dem Zollgesetz von 1922 zwar wieder tarifähnliche Strukturen eingeführt, doch auch hier blieb der Außenhandel monopolisiert. Zölle hatten daher eher verwaltungstechnische als marktwirtschaftlich lenkende Funktionen. Unter Stalin verlagerte sich dieser Wandel im Rahmen der Fünfjahrespläne zur vollständigen Unterordnung des Außenhandels unter die Planwirtschaft: Zölle dienten nun vor allem der statistischen Erfassung, rechtlichen Formalität und Kontrolle und nicht der Preisbildung. Auch die spätere Sowjetunion kannte kein klassisches Zollregime mehr; selbst in der vorsichtigen Öffnung gegenüber dem Westen blieben Zölle einem administrativ gelenkten Wirtschaftssystem untergeordnet.
Mit dem Zerfall der Sowjetunion begann 1991 ein erneuter Umbruch, der auch die Funktion von Zöllen grundlegend veränderte: An die Stelle des staatlichen Außenhandelsmonopols trat sukzessiv eine marktwirtschaftliche Ordnung, in der Zölle wieder ökonomische Wirkungen entfalten konnten: Sie dienten nun erneut der Steuerung von Importen und der Ordnung des Außenhandels. Die frühen 1990er Jahre waren deshalb von Liberalisierung, Öffnung des Außenhandels und dem Abbau administrativer Kontrollen geprägt. In diesem Transformationsprozess steht Jegor Gaidar für die radikale Neuordnung der außenwirtschaftlichen Rahmenbedingungen, durch die Russland nicht einfach postsowjetisch blieb, sondern institutionell ein neues Zoll- und Handelssystem ausbildete. Die Russische Föderation knüpfte damit nicht an das sowjetische Modell an, sondern kehrte in eine Wirtschaftsordnung zurück, in der Zölle wieder als wirksames Instrument staatlicher Außenwirtschaftspolitik fungierten.
Unter Wladimir Putin wurde die russische Zoll- und Außenhandelspolitik zunehmend als Strategie staatlicher Souveränität und geopolitischer Selbstbehauptung interpretiert. Einerseits suchte Russland weiterhin die Einbindung in internationale Handelsstrukturen, etwa in der WTO-Mitgliedschaft von 2012. Andererseits blieb der Staat wirtschaftspolitisch stark präsent, und mit der Eurasischen Wirtschaftsunion entstand zusätzlich eine supranationale Zollebene mit gemeinsamem Außenzoll. Spätestens seit 2014 – und verstärkt seit 2022 – traten Zölle, Handelsbeschränkungen und Gegensanktionen noch deutlicher als politische Instrumente hervor: Sie dienten nun nicht nur der Regulierung von Importen und Staatseinnahmen, sondern auch der Reaktion auf westliche Sanktionen. Im Hintergrund steht dabei Russlands rohstoffgeprägte Wirtschaftsstruktur: Hohe Öl- und Gaserlöse begünstigten reale Aufwertungstendenzen, ein schnelleres Wachstum des Dienstleistungssektors und eine relative Schwächung der industriellen Wettbewerbsfähigkeit. Gerade deshalb erscheinen Diversifizierung, der Schutz wichtiger und zentraler Branchen und staatliche Kontrolle des Außenhandels aus russischer Sicht als besonders wichtig. Zölle erfüllen in der Gegenwart damit weder nur eine fiskalische noch nur eine protektionistische Funktion, sondern sind Teil einer umfassenden Strategie wirtschaftlicher Verteidigungsfähigkeit und politischer Machtprojektion.
Wichtige Persönlichkeiten
1. Sergej Juljewitsch Witte
Sergej Juljewitsch Witte war die prägende Figur der russischen Zollpolitik im späten Zarenreich. Als Finanz- und Eisenbahnminister verband er Zollpolitik mit einem staatlich gelenkten Modernisierungskurs. Der protektionistische Tarif von 1891 schützte vor allem Industrieimporte, stärkte die Schwerindustrie und den Eisenbahnbau und verschaffte dem Staat erhebliche Einnahmen. Zugleich setzte Witte nicht auf bloße Abschottung: Beim Bau der Transsibirischen Eisenbahn wurden ausländisches Kapital und technisches Know-how gezielt angeworben und durch Privilegien sowie zollpolitische Begünstigungen ins Land geholt. Damit stand Witte für eine Strategie, die Schutz der Binnenwirtschaft mit selektiver Öffnung für Industrialisierung verband.
2. Josef Stalin
Josef Stalin steht für die Phase, in der Zölle in der Sowjetunion ihre klassische marktwirtschaftliche Funktion weitgehend verloren. Mit dem Ende der NEP und der Einführung der Fünfjahrespläne wurde der Außenhandel vollständig der zentralen Planwirtschaft untergeordnet. Zölle dienten nun nicht mehr dazu, private Produzenten vor ausländischer Konkurrenz zu schützen oder Marktpreise zu beeinflussen, sondern vor allem der Kontrolle, statistischen Erfassung und rechtlichen Formalität. Unter Stalin wurde Zollpolitik damit zu einem Bestandteil staatlich gelenkter Außenwirtschaft und wirtschaftlicher Abschirmung.
3. Jegor Gaidar
Jegor Gaidar steht für die postsowjetische Wende, in der Russland zu einer marktwirtschaftlichen Außenwirtschaftsordnung zurückkehrte. In den frühen 1990er Jahren wurden unter seinem Einfluss Preise liberalisiert, der Außenhandel geöffnet und administrative Kontrollen abgebaut. Damit erhielten Zölle wieder eine reale wirtschaftliche Funktion: Sie dienten nun erneut der Steuerung von Importen, der Beeinflussung von Preisen und der Ordnung des Außenhandels. Gaidar prägte damit eine Übergangsphase zwischen dem sowjetischen Außenhandelsmonopol und dem neuen Zoll- und Handelssystem der Russischen Föderation.
4. Wladimir Putin
Wladimir Putin steht für eine Politisierung russischer Zoll- und Außenhandelspolitik im 21. Jahrhundert. Unter ihm wurden Zölle und Handelsbeschränkungen zunehmend in ein Programm wirtschaftlicher Souveränität und geopolitischer Selbstbehauptung eingebettet. Zugleich blieb Russland in internationale Handelsstrukturen eingebunden, etwa durch die WTO-Mitgliedschaft und die Eurasische Wirtschaftsunion mit gemeinsamem Außenzoll. Spätestens seit 2014 dienen Zölle und Gegensanktionen dabei nicht mehr nur der Regulierung des Außenhandels, sondern auch als Instrumente strategischer Reaktion und Zurschaustellung geopolitischer Macht.
Literaturverzeichnis / URLs
Geyer, Dietrich: Wirtschaft Und Gesellschaft Im Vorrevolutionären Rußland. Köln: Kiepenheuer & Witsch, 1975.
Kappeler, Andreas: Russische Geschichte. 7., aktualisierte Auflage, Originalausgabe. München: Verlag C.H. Beck, 2016.
Kalcheva, Katerian/ Oomes, Nienke: Diagnosing Dutch Disease: Does Russia Have the Symptoms. IMF (-Working Paper), 2007.
Lampe, Markus: European Trade Policy in the 19th Century' (30 July 2020), in: Anindya Banerjee (Hrsg.): Oxford Research Encyclopedia of Economics and Finance (New York, NY, online edn, Oxford Academic, 29 Mar. 2018), URL: https://doi.org/10.1093/acrefore/9780190625979.013.551 (externer Link, öffnet neues Fenster).
Nolte, Hans-Heinrich: Rußland, UdSSR: Geschichte, Politik, Wirtschaft. Hannover: Fackelträger-Verl, 1991.
Von Laue, Theodore H.: The High Cost and the Gamble of the Witte System. A Chapter in the Industrialization of Russia, in: The Journal of Economic History 13, no. 4 (1953): 425–48. URL: https://doi.org/10.1017/S0022050700088707 (externer Link, öffnet neues Fenster).