Südkorea

Zölle! Das Für und Wider von Handelsbeschränkungen von Friedrich List bis Donald Trump

Die Außenhandelspolitik der Republik Korea

(Autor: Jan Hecke)

Abstract 

Die Republik Korea wurde 1948 inmitten von Teilung, Koreakrieg und wirtschaftlicher Abhängigkeit gegründet. Die 1950er Jahre unter Syngman Rhee waren durch eine importsubstituierende Strategie mit hohen Zöllen und Importlizenzen geprägt, die 1960er Jahre unter Park Chung-hee vom ersten Fünfjahresplan. Ein Strategiewechsel zur exportorientierten Industrialisierung folgte: Zollfreie Importe von Vorprodukten für Exportgüter, Steuererleichterungen und Kredite für exportstarke Sektoren bei anhaltendem Binnenmarktschutz. Der GATT-Beitritt 1967 und der Fokus auf die Produktion von Textilien, Stahl, Schiffen, Autos und zunehmend auch Elektronik trieben die Handelsintensität und -volumina voran. Die 1970er Jahre unter Park förderten die Schwer- und Chemieindustrie, doch Fehlallokationen aufgrund der Lenkung von Krediten und Investitionen führten zu Verschuldung. Ab den 1980er Jahren unter Chun Doo-Hwan und während der zunehmenden Demokratisierung unter Kim Young-sam wurden die Zölle und nicht-tarifäre Barrieren abgebaut. Der Beitritt zur WTO 1995 und zur OECD 1996 symbolisierten die voranschreitende Liberalisierung. Die Asienkrise von 1997/98 und die damit einhergehenden IWF-Reformen unter Kim Dae-jung verstärkten die Öffnung des südkoreanischen Marktes für den Welthandel. Seit den 2000er Jahren lag der neue Fokus auf der Ausarbeitung von Freihandelsabkommen, was mit 21 FTAs (Stand 2024) zu einem der heute dichtesten Freihandelsnetze  der Welt führte. Heute navigiert Südkorea geschickt zwischen protektionistischen Tendenzen (USA: Reshoring, höhere Zölle) und Abhängigkeiten von Seiten Chinas via Multi-Track-Strategie (bilateral/minilateral/regional). Gezielte staatliche Lenkung bildete das Fundament von Südkoreas Erfolgsstrategie: Schutz schwacher Sektoren, Förderung exportstarker Branchen und schrittweise Globalisierung. Dieses Erfolgsmodell sichert Resilienz in geopolitisch angespannten Zeiten.

Miracle on the Han River

Die Geschichte des südkoreanischen Außenhandels ist eng mit der allgemeinen Wirtschaftsgeschichte des Landes verbunden. Die Republik Korea entstand 1948 in einer Phase von Staatsgründung, Teilung in Nord- und Südkorea infolge des Koreakrieges und einer wachsenden sicherheitspolitischen Bedrohung. Nach dem Koreakrieg (1950-1953) war das Land arm, industriell schwach und stark von ausländischer Hilfe abhängig. In den 1950er Jahren dominierte deshalb eine importsubstituierende Politik unter Syngman Rhee. Der Staat schützte den Binnenmarkt, begrenzte die Importe mithilfe von Importlizenzen und nutzte Zölle als Instrument, um knappe Devisen schonen zu können und den Aufbau inländischer Industrie zu unterstützen. US-Hilfsgelder konnten somit gezielt in den Wiederaufbau umgeleitet werden und die wirtschaftliche Erholung stützen. Viele Zollsätze waren in der Praxis jedoch nur begrenzt wirksam. Einerseits, da der Won überbewertet war, andererseits  weil zahlreiche Vorprodukte für die Produktion wieder exportierbarer Güter zollfrei eingeführt werden konnten. Diese Phase war noch keine Erfolgsgeschichte des Außenhandels, sie war jedoch eine Zeit des Wiederaufbaus unter dem Schutzschirm von Politik und Subventionen, die eine Erholung der koreanischen Wirtschaft erst möglich machte.

Der erste große Strategiewechsel begann schon ab 1962 unter dem Präsidenten Park Chung-hee. Südkorea setzte nun bewusst auf eine exportorientierte Industrialisierung, da der Binnenmarkt zu klein war, um Skaleneffekte zu erzielen. Die Handelspolitik wurde infolge des ersten Fünfjahresplans (1962-1966) dadurch zwangsläufig geteilt: 
1. Für die Exportwirtschaft erleichterte der Staat die zollfreie Einfuhr von Maschinen, Vorprodukten und Rohstoffen, sofern sie für die Exportproduktion verwendet wurden. Steuererleichterungen und bevorzugte Kredite für inländische Unternehmen kamen hinzu.
2. Für Konsumgüter und strategisch weniger relevante Sektoren wurden Zölle und Importkontrollen auf einem weiterhin hohen Niveau gehalten.

Diese von Park Chung-hee geleitete Strategie beruhte nicht auf Freihandel im heutigen Sinn, sondern auf einer staatlich gelenkten Kombination aus Schutz, Förderung und gezielter sowie bedachter Öffnung des inländischen Marktes nach außen. In den 1960er Jahren blieb Südkorea kein klassisches Freihandelsland, sondern nutzte die eigene Zollpolitik als aktives Entwicklungsinstrument. Es entstand ein zweigeteiltes Handelssystem, das Schutz für den Binnenmarkt priorisierte, den Exportsektor faktisch in einem Freihandelsmodus ließ. Diese Kombination passte zur allgemeinen Wirtschaftspolitik, die Banken, Großunternehmen und Handel eng koordinierte. Die Industrialisierung verlagerte die Wirtschaftsstruktur von der Landwirtschaft hin zu einer mehrheitlich verarbeitenden Industrie. Südkoreas Beitritt zu GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) im Jahr 1967 und eine Abkehr von der auf die inländische Industrie fokussierten Politik, markierte die zunehmende internationale Integration in den Weltmarkt.

Diese Vorgehensweise trug stark zum südkoreanischen Wirtschaftswachstum bei. Die Handelsintensität erhöhte sich in den Jahrzehnten nach der Industrialisierung massiv. Südkoreas Erfolg beruhte weitestgehend auf einem starken Fokus auf Exporte sowie einer gezielten Förderung ertragreicher Sektoren. Der Außenhandel wurde damit zu einer treibenden Kraft der wirtschaftlichen Modernisierung. Es wurden zunehmend Textilien, Stahl, Schiffe, Autos und Elektronik exportiert, im Gegenzug Technologie und Kapitalgüter importiert. Zölle verloren dabei nicht direkt an Bedeutung, sondern wurden anhand der erzielten Erfolge innerhalb der unterschiedlichen Sektoren angepasst.

In den 1970er Jahren förderte der Staat zusätzlich den Ausbau der Schwer- und Chemieindustrie, um die Produktpalette der exportierbaren Güter zu erweitern und die Abhängigkeiten von arbeitsintensiven Exporten wie Textilien zu verringern. Diese Phase wird jedoch als problematisch angesehen, weil die Lenkung von Krediten und Investitionen hier zu Fehlallokationen führte. Zölle und Importbeschränkungen behielten ihre wichtige Stellung bei, die Zollpolitik insgesamt blieb jedoch selektiv, da der Import von Zwischen- und Kapitalgütern zwar erleichtert wurde, empfindliche Wirtschaftszweige, wie die Landwirtschaft, aber weiterhin geschützt wurden. Die handelspolitische Öffnung vollzog sich langsamer als die Exportförderung, denn die südkoreanische Regierung wollte die heimische Industrie erst stärker ausbauen, bevor sie verstärkt ausländischer Konkurrenz ausgesetzt werden sollte. Diese Politik passte zum Entwicklungsstaat der Park-Ära, erzeugte aber auch Risiken durch vermehrte Überinvestitionen und die starke Verschuldung großer Unternehmensgruppen (Chaebols). Es gilt jedoch zu beachten, dass Südkoreas späterer Exporterfolg nicht aus einem sofort liberalisierten Markt entstand, sondern aus einem lange kontrollierten und politisch gesteuerten Übergang. Fakt ist aber auch, dass ausländische Produkte und Maschinen für die zunehmend moderne Produktion in Südkorea immer wichtiger wurden, da diese ohne importierte Technologie kaum noch möglich war.

Seit den 1980er Jahren unter Chun Doo-hwan und insbesondere nach der Demokratisierung unter zivilen Präsidenten wie Kim Young-sam wurden die Zölle schrittweise gesenkt und nicht-tarifäre Handelshemmnisse zurückgefahren. Die Liberalisierung beschleunigte sich und nicht-tarifäre Barrieren wie Importlizenzen wurden abgebaut. Die Regierung führte Importliberalisierungspläne ein, senkte den Schutz vieler Sektoren und öffnete die Wirtschaft stärker für internationalen Wettbewerb. Die durchschnittlichen Zollsätze fielen von den hohen Werten in den 1960er und 1970er Jahren auf deutlich niedrigere Niveaus Anfang der 1990er Jahre. Der Mitgliedschaft in der WTO (World Trade Organization) ab dem 1. Januar 1995 und der Beitritt zur OECD (Organization for Economic Co-operation and Development) 1996 verstärkten den Trend zur Liberalisierung. Diese Öffnung hin zur Weltwirtschaft war jedoch nicht nur eine bloße Reaktion auf wirtschaftliche Zwänge, sondern auch auf den wachsenden internationalen Druck, insbesondere aus den USA sowie dem GATT- und dem WTO-Umfeld.

Während Südkorea damit zu einer deutlich stärker in die globale Wirtschaft integrierten Industrienation wurde, zeichnete sich bereits ein Hindernis für das weitere rasche Wachstums der südkoreanischen Ökonomie ab. Die Asienkrise 1997 markierte einen gravierenden Umbruch. Vulnerabilitäten innerhalb der südkoreanischen Wirtschaft wurden offengelegt: hohe Verschuldung der Chaebols und Kapitalflucht zwangen die Politik zur Umsetzung von Reformen des Internationalen Währungsfonds (IWF). Südkorea musste seine Finanz- und Unternehmensstrukturen tiefgreifend reformieren und die eigene Handelspolitik an die neuen Gegebenheiten anpassen. Unter Kim Dae-jung wurde die Handels- und Finanzpolitik restrukturiert und näher an den Regeln der WTO orientiert. Sie wurde offener, aber auch regelgebundener, Zölle wurden gesenkt und die Märkte weiter geöffnet. Die Liberalisierung unter Kim bedeutete nicht das Ende einer staatlichen Industriepolitik, sondern deren Anpassung an eine offenere Weltwirtschaft. In der Folge entstand eine stark auf Freihandelsabkommen (FTA) ausgerichtete Außenwirtschaftspolitik.

Durch diese Neuausrichtung entstand seit den 2000er Jahren eines der dichtesten Freihandelsnetze weltweit. Bis zum Jahr 2024 umfasste das Netz 21 FTAs mit 59 Staaten und deckte damit nahezu 85 Prozent des globalen BIPs Südkoreas ab. Zölle gegenüber vielen Ländern wurden weitgehend abgebaut und die Wirtschaftsverhältnisse zwischen Südkorea und seinen Handelspartnern vertieft. Doch trotz der vielen Freihandelsabkommen und der liberalen Handelspolitik, steht Südkoreas Handelsmodell unter Druck. Das Land hängt stark vom offenen Welthandel ab und muss zwischen seinen größten Handelspartnern, den USA und China, geschickt navigieren. Der Handelsstreit zwischen den USA und China führt zu einer grundlegenden Frage für die südkoreanische Wirtschaft: Wie können die eigenen Lieferketten gesichert werden, ohne die Abhängigkeit von einem der beiden Partner zu vergrößern oder sogar die USA oder China im Zuge ihres Handelsstreits als Partner zu verlieren? Die USA reagieren vermehrt protektionistisch: Sie setzen auf Industriepolitik, Reshoring (Rückverlagerung zuvor ins Ausland ausgelagerter Produktions- und Dienstleistungsaktivitäten in das Herkunftsland) und höhere Zölle, was für Südkorea insbesondere in den Bereichen Halbleiter, Batterien und Elektromobilität von Bedeutung ist. Zugleich möchte Südkorea auch nicht einseitig abhängig von China sein und setzt in seiner Handelspolitik auf eine Multi-Track-Strategie, um die eigenen Lieferketten zu sichern. Bilateral, minilateral (eine kleine, aber im Gegensatz zu bilateral mehr als zwei Parteien umfassende Zusammenarbeit) und regional zugleich, um die Wirtschaft und die heimische Industrie zu schützen und zu fördern.

Gerade diese Gegenwart macht die historische Perspektive wichtig. Südkoreas Wirtschaftsgeschichte ist keine simple Linie von Protektionismus zu Freihandel, sondern die Geschichte eines Entwicklungsstaates, der Zölle nutzte, um die noch schwache Nachkriegswirtschaft zu schützen und sie zum Vorteil der Exportindustrie sukzessive abgesenkt hat. Der Aufstieg Südkoreas zu der globalen Exportmacht, die es heute ist, beruhte auf einer Mischung aus staatlicher Steuerung, außenwirtschaftlicher Öffnung und einer strategischen Anpassung an die jeweilige Phase der Entwicklung.

Wichtige Personen in der Geschichte Südkoreas

1. Syngman Rhee
Syngman Rhee war der erste Präsident der neu gegründeten Republik Korea und prägte die wirtschaftliche Anfangsphase eines verarmten, vom Krieg gezeichneten Staates. In den 1950er Jahren setzte seine Regierung auf Importsubstitutionen sowie strenge Devisenkontrollen, um die junge inländische Industrie vor der ausländischen Konkurrenz zu schützen. Diese Phase war politisch autoritär, wirtschaftlich aber nur begrenzt erfolgreich, da Südkorea stark von US-Hilfspaketen abhängig blieb und noch keine eigenständige Wachstumsdynamik entwickeln konnte. Dennoch schuf Rhee die institutionellen Grundlagen eines nationalen Staates, der später wirtschaftlich handlungsfähig wurde.

2. Park Chung-hee
Park Chung-hee war die Schlüsselfigur für die Entwicklung Südkoreas zu einer exportorientierten Nation. Nach seinem Machtantritt 1961 setzte er auf zentrale Wirtschaftsplanung, Exportförderung und den gezielten Aufbau von Großunternehmen. Unter Park schritt die Industrialisierung rapide voran und Südkorea entwickelte sich vom armen Agrarland hin zu einer exportorientierten Industrienation. Zölle und Importregeln dienten dabei nicht nur dem Schutz des Binnenmarkts, sondern auch als Instrument, um Vorprodukte und Maschinen für die Exportindustrie günstig zu beschaffen. Parks Politik verband Autoritarismus mit Wirtschaftswachstum und machte Südkorea international konkurrenzfähig.

3. Chun Doo-hwan
Chun Doo-hwan übernahm die Regierung in einer Phase politischer Spannungen, konnte die wirtschaftliche Linie des Staates aber stabilisieren. Die 1980er Jahre waren von einer Fortsetzung der Industrialisierung, aber auch von ersten Marktöffnungen und einer vorsichtigen Liberalisierung geprägt. Unter Chun wurden Finanz- und Handelsstrukturen schrittweise geöffnet, während der Staat weiterhin seine zentrale Rolle behielt. Dies förderte den Übergang von arbeitsintensiver Industrie hin zu technologisch anspruchsvollen Sektoren und bereitete die spätere Integration in die Weltwirtschaft vor.

4. Kim Young-sam
Kim Young-sam war der erste zivile Präsident nach Jahrzehnten militärischer Herrschaft und leitete eine neue Phase der wirtschaftlichen Öffnung ein. Seine Regierung liberalisierte die Kapitalmärkte, übernahm geltende internationale Standards und ebnete den Weg in die OECD-Mitgliedschaft. Diese Reformen stärkten langfristig die Wettbewerbsfähigkeit, erhöhten aber auch die Anfälligkeit des Finanzsystems, da Risiken im Bank- und Unternehmenssektor zunahmen. Kim steht für den Übergang von staatsgelenkter Industrialisierung zu marktorientierter Integration.

5. Kim Dae-jung
Kim Dae-jung führte Südkorea nach der Asienkrise 1997 durch eine Phase tiefgreifender Reformen auf Basis von Vorgaben des IWF. Er restrukturierte den Finanzsektor, optimierte Unternehmens- und Handelsstrukturen. Unter ihm wurden Zölle und Handelsbarrieren weiter reduziert, der Markt für ausländische Investoren geöffnet und die Chaebols (familiengeführte Großunternehmen) zu mehr Transparenz bei gleichzeitiger Spezialisierung gedrängt. Zugleich verband er die wirtschaftliche Sanierung mit sozialpolitischen Maßnahmen, um die Kosten der Asienkrise abzufedern. Seine Politik machte Südkorea zu einer offeneren, krisenresilienteren Exportwirtschaft.

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